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这篇文献通过对北宋时期外制官的诏令颁行程序进行详细分析，探讨了外制官在职事变化方面的演变。从专行诰词到分押制敕的改变，标志着北宋时期外制官在诏令颁行过程中权力的分散化和多元化，这一变化对政府的决策制定和执行产生了重大影响。作者对这一变化进行了深入剖析，从制度变革的角度探讨了这一过程对当时政府组织结构和决策机制的重大影响，为理解北宋时期官僚体制和治理机制提供了重要的历史考察。
元丰改制是北宋中期王安石主持的对北宋官制进行的一次大变革，牵涉甚广，许多官员的职事、名称都发生了变化。在这样一次大变革中，外制官的职事也发生了变化，从专行诰词变为分押制敕。其变化始末，现下试论一二，欲得斧正于方家。
一、关于外制官及北宋诏令颁行的程序
所谓外制官，是封建社会制官的一种。皇帝的诏书有两种，外制指中书门下正规机构所撰拟的诏敕，有关国家大事，更为重要；内制指皇帝直接由宫廷发出的诰谕，主要内容是各种人事任免等相对不重要的杂事。内制和外制合称两制，专司为皇帝拟定两制的就是两制官。两制官这等词臣的职事向来不在于参预朝政，而是舞文弄墨，做文字工作。
词臣，是中国封建社会的必然产物。在古代中国，儒家讲究春秋笔法，一字而寓褒贬；讲究为亲者讳，为尊者讳，为贤者讳，避讳字眼复杂多变。在这样等级森严的时代，为人主者，口含天宪，一字一句事关国体，轻忽不得，尤其要在意。
举例来说，单是皇帝诏令，就有八种类型，制、诰、敕、旨、册、谕、令、檄，每一种类型都对应着不同的情况，丝毫不容马虎。
但皇帝日理万机，就需要专门为他传达态度的词臣。一个好的词臣，必定能够掌握春秋之义，能够熟悉本朝掌故，清楚本朝的忌讳。外制官就是皇帝因此而养的词臣文吏。在北宋前期，外制官包括知制诰、直舍人院等舍人院官员，元丰改制以后则指供职于中书后省的中书舍人等。
需要注意的是，北宋官制繁冗，外制官往往还兼任不同的官、职、差遣，因此，作为外制官的他们无法直接干预政事，但身兼数任的他们可以通过其他方式对政事，尤其是宰执以下官员的人事调动产生影响。
说到外制官，还有北宋的诏令颁行的程序。
任何国家大事，军国命令，程序上，都需要皇帝的首肯才得以颁行。遇到国家大事，皇帝需要与中书门下平章事和枢密使或当面商讨，或文书往来而正式确定。如果事关重大，皇帝甚至要授意翰林学士（内制官）亲自起草。
其他常规的工作，一般是宰相机构发给制官一份含有基本写作要求的文书，称词头，制官起草后，将草稿交由宰执审阅，审阅通过后交付有司进行诏令的最后制作，并发至下属单位具体执行。
非常之时，制官可以封驳词头，那就要二府长官重新商讨、发布新的词头，然后再着专人拟定诏书并最终执行。其中，由于重要程度的不同，长期以来形成了中书舍人（内制官）封驳为主，给事中封驳为辅的局面。
从程序上看，词臣虽然不直接参与政事，但影响也不可小觑，是必不可少的一环，两制官职事的变化，可谓牵一发而动全身。
二、“专行诰词”的外制官
《两朝国史志》记载：“中书在朝堂西，是为政事堂。其属有舍人，专职诰命。阙则以他官知制诰，或直舍人院，院在中书之西南。”又有材料称，舍人院“在中书制敕院内”（凡中书堂后官以下所处吏舍，总名曰制敕院）。
可见，由于事务上的关联，两制官与中书门下的各位长官的办公场所往往相距不远，而且此时他们的工作内容还仅仅是“专职诰命”，也就是“专行诰词”。但所谓“专行诰词”，也不只是舞文弄墨那么简单。
首先，外制官的主要工作内容是拟定宰相、枢密使以下的官员任免的诰词。北宋时期，官员人事调动命令的下发，需要出示一份正式文件——官告。其上抄录有以皇帝口吻训勉的制词，称为“诰词”。外制官的作用就在这里。
古之春秋，微言大义，一字寓褒贬，制词也反映了皇帝的态度。对勤勉而将要升官或平级调动的官员，皇帝要适当予以勉励，对仕途有过错的官员，皇帝要适当斥责一番。勉励、斥责的“度”都暗藏玄机。
外制官的诰词既然代表了皇帝的态度，那么他们拟定的诰词也就充当了官员了解皇帝想法的渠道之一，运用得到，可以拉近君臣的距离，强化责任意识，对臣子接下来的心情和工作时的执行有所影响。
其次，制度上，外制官奉命行事而已，但实际上，外制官通过努力，争取到了封驳词头的权力，通过这种方式表达自己的反对意见，对人事任免施加影响。最初，外制官并没有封驳的权力，这种权力在制度上归通进银台司专有。但是，由于他们的特殊位置——他们接受人事任免的“词头”而草制，实际上就可以以缴还词头、拒绝草制的方式表示反对。
朝廷官员的任命牵一发而动全身，起初这种封驳需要特殊条件，如某官员的任免德不配位，某官员的任免不符合朝堂内部的权力布置，某舍人受到大佬的暗示和支持、某舍人想要凸显自己的道德水平，效仿前朝的忠良臣……总之，原来的特殊随着一代代外制官的努力，到仁宗朝已经变为约定俗成。
在北宋官职差遣的制度中，外制官由于其他的兼职，在政事中也有一定参与度，不可能完全超脱于政事之外，“专职诰命”，因此，可以说，他们外制官之外的兼职在争取更大权力的过程中也发挥了作用。
第三，外制官的内部运行也有一套成熟的程序。
苏颂提到，自来本院凡有中书送到词头，并是当制舍人奉行。唯是当制日曾封还词头，其词头再下，若元封还之官却在当日,即转送以次官命词。所谓当制舍人与舍人的定员有关。
北宋前期，外制官因袭故事，以六员为限，外制官一共六人，每天一人轮流当值，此人负责当天诏书的起草。官员争取到封还词头的权力后，外制官可以视情况封还词头，修正后的词头再发至外制官处，如果正巧遇到曾经封还的舍人当值，就可以交给其他舍人起草。
当然，以上种种，都是围绕“专行诰词”而产生的制度设计，北宋前期，外制官的工作内容仍然是“专行诰词”而已。
三、“分押制敕”的外制官
情况的改变与元丰改制有关。
元丰改制的一个重要措施就是恢复了前朝已经成熟的三省六部制，宰相权力一分为三，相互配合、互相牵制。但原来的二府中，枢密院的权力已经发展起来，专管武事，不可能贸然予以废除，于是，北宋在元丰改制后，形成了三省枢密院制的格局。
具体来说，中书省、枢密院分管决策，门下省负责监察批驳，尚书省专司执行。调整过后的政事程序运行是这样的：中书省在自行决策（主要是小事）或辅助皇帝决策（当然是大事）后，将皇帝的旨意和中书自己形成的命令留下底稿，抄录一份“以黄纸书”，在得到皇帝同意后送到门下省“审查命令,驳正违失”，其中大事是“画黄”，小事是“录黄”。
门下省需要审定中书省的画黄、录黄和枢密院的录白、画旨，“大则论列，小则改正”。其中小的错误，是抄录失误、用词错误，大的错误，是命令不当之处，门下省可以封驳，发至中书再行斟酌。确定之后，发至尚书省、枢密院具体执行。
改制之后的权力分配并不平衡，相对来说中书权重。因此，两制官也随中书而转移，舍人院废置，负责草拟诰词的外制官转而供职于中书省属下的中书外省（后称中书后省），其职衔也改为中书舍人等。
中书舍人的权职何在呢？神宗朝职官志记载，中书舍人四人，正四品，掌为制词，受所宣奉诏旨而行之。分治六房，随房当制。若有失当，则论奏，封还词头。
也就是这一时期，中书舍人的规模变为四人，职责是掌为制词、授所宣奉诏旨而行之，值班频率是分治六房，随房当制，如果中书的命令有失当的地方，仍旧可以发还词头。其余部分与北宋前期相差仿佛，只有一点“授所宣奉诏旨而行之”，似乎正是外制官得到的新职事。那么，它跟我们文题中提到的分押制敕是什么关系呢？这需要其他表述来勘定。
首先，外制官不是具体的官名，而只是依附于具体工作上的表述。北宋前期外制官是舍人院官员，舍人院废置后，就成为中书舍人等。那么，既然已经被纳入三省体系，中书舍人除了作为外制官的拟定诏书外，势必也要作为中书省的文吏而有新的工作内容。
前面我们提到，中书省在形成决策后，要录黄、画黄送到门下处，而门下接到画黄、录黄后的具体流程是给事中读，侍郎省，侍中审，进入被旨画闻，则授之尚书省、枢密院。如有过错，再加以改正。
那么，可以推测，中书命令的形成与定稿也不能仅出于一人之手。据《宋会要辑稿》记载，“中书省掌承天子之诏旨及中外取旨之事… …皆承制画旨，授门下省。令宣之，侍郎奉之，舍人行之，书其所得旨为底。”
也就是，中书令宣布命令、中书侍郎奉读命令，中书舍人“行之”，根据流程，也就是书写命令，留下底稿和录黄、画黄。这就与前面的授所宣奉诏旨而行之照应到了。然而，孤证不立，除此之外，对中书舍人的新职事，时人还有更明确的记载。
元祐年间，已经有大臣指出，中书舍人“未行官制以前，谓之知制诰，专行诰词，不预政事。自改官制，遂为中书属官，分押制敕，凡国之政令无一不预。”宋徽宗年间，一位中书舍人又提到，“舍人专以行词命、书录黄为职”。
也就是说，元丰改制之后，外制官除了奉命草拟诏书、“行词命”以外，还承担着书录黄的职责。所谓分押制敕，其实就是多写一份制敕分开留档。中书命令有录黄、画黄的区别，官员向来只提到外制官能够书录黄，想来内制官或其他更重要的官员才可以书画黄，因此有所区别。
那么，凡国之政令无一不预是为何呢？
我们已经知道，到元丰改制之前，事实上外制官已经取得封还词头的权力，但这是一种“约定俗成”，而并没有制度上的依据。元丰改制之后，神宗朝的记载证明，外制官封还词头的权力已经有了制度依据。前面提到，此时外制官从专职拟定诏书变为可以书录黄。这就是说，原来外制官接触的只是有关人事任免的词头，现在外制官已经能够接触到中书下发的每一项命令。
正如草制不仅仅是斟酌词句，书录黄也不仅仅是抄录，中书舍人因此可以对几乎每一项命令进行把关，也就进而有了干预一切政事的权力，与以往大不相同了。
四、小结
外制官的职事变化仅仅是元丰改制的一小部分，但影响并不小。元丰改制前后，外制官的职权变化经历了一个从“专行诰词”到“分预朝政”的过程。这是制度的变迁，也有外制官自己的努力，更主要的是，外制官在程序中的位置有天然的优势。总之，北宋后期，外制官一定程度上参预行政决策，已不仅仅是单纯的“词臣”了。
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